La casa è il primo spazio dove si realizza l’abitare. Bozzolo dove sperimentiamo la cura, le relazioni umane e lo sviluppo del sé, essa è
il luogo primario del vivere. C’è un’intima connessione, dunque, tra casa e realizzazione umana. Per questo l’accesso ad un alloggio è un diritto fondamentale per lo sviluppo della persona e dei diritti di cittadinanza: salute, educazione, formazione, lavoro, partecipazione politica non possono compiersi senza una certezza abitativa. L’abitare eccede, così, le mura domestiche e si espande nello spazio della città. Ma la visione della casa come bene essenziale per lo sviluppo della persona e delle comunità si è largamente incrinata.

L’aumento dei costi della vita e il ridursi dei salari non permettono alle nuove generazioni la richiesta di un mutuo e l’accumulo di risparmi per l’acquisto della casa, un tempo esito lineare della stabilizzazione lavorativa. I canoni d’affitto sono ormai insostenibili nella maggior parte delle città. I giovani ritardano la propria indipendenza abitativa: quasi quattro giovani sotto i trent’anni su cinque restano in famiglia a causa dei crescenti costi degli alloggi[1]. Le famiglie faticano a trovare case adeguate e sono costrette al disagio abitativo, al sovraffollamento o a trasferirsi ai margini dei poli urbani, allontanandosi dal lavoro, dai servizi e dalle proprie reti sociali. Cresce il numero degli inquilini sfrattati per impossibilità di sostenere canoni e condizioni contrattuali troppo selettive. Molti non riescono nemmeno ad accedervi e sono costretti a vivere nella marginalità o ad occupare immobili per garantirsi un tetto[2].

La crisi abitativa non si limita, dunque, a rispecchiare le diseguaglianze di reddito e di patrimonio, ma contribuisce ad aggravarle e a tradurle in disparità spaziali.

Aumentano, ad esempio, le diseguaglianze tra i giovani che si affacciano al lavoro e alla costruzione della famiglia: tra coloro che ricevono dalle generazioni precedenti una casa o un patrimonio per acquistarla e coloro che la devono affittare[3]. Ma anche la condizione dei proprietari varia a seconda che l’alloggio sia posseduto o acquistato, con osenza mutuo e, soprattutto, in base alla sua localizzazione. La questione della casa mostra così la sua dimensione intrinsecamente geografica. Poter accedere a una abitazione significa infatti godere di una porzione di territorio dotato di servizi e valori che la casa assorbe come esternalità positive.

Dopo la Grande Recessione del 2008, le città fronteggiano due dinamiche. Innanzitutto, devono rispondere all’incremento della domanda di casa da parte di nuclei familiari ricerca di migliori occasioni di formazione e lavoro offerte dai centri urbani.

Inoltre, le politiche di tipo neoliberista - che si sono estese alla governance urbana già dagli anni ’90 attraverso logiche di competitività, privatizzazione e attrattività degli investimenti[4] - sovraespongono le città alla pressione dei capitali. All’indomani della crisi, questi si sono riversati nelle città per evitare la volatilità degli investimenti e trarre vantaggio dalla rendita urbana crescente[5]. Molte aree interne del Paese sono, al contrario, caratterizzate da spopolamento, invecchiamento demografico, scarsi servizi eun patrimonio abitativo non manutenuto. Tutte condizioni che si sono acuite dopo la crisi. Qui, anche i soli costi di mantenimento dell’alloggio possono essere insostenibili. Il settore delle locazioni, dove gran parte della domanda si è rifugiata soprattutto nelle città, è proprio quello più competitivo.È qui, infatti, che si producono oggi i maggiori volumi di valore grazie a dinamiche globali che hanno moltiplicato la redditività dell’affitto indirizzandosi a pubblici specifici - turisti, studenti e lavoratori in mobilità internazionale, nomadi digitali - e a forme più redditizie di locazione di breve durata. La varietà di tali dinamiche mostra come la questione abitativa non possa essere ridotta alla sola questione quantitativa della produzione di alloggi. Essa dipende da trasformazioni complesse e, in parte, inedite nelle economie locali e nei processi di sviluppo urbano e territoriale.

Le politiche abitative in Italia: dal paese dei proprietari a quello dei rentier

Le politiche abitative hanno fortemente contribuito a disegnare questo scenario[6]. Concentrandoci sul periodo che va dal secondo dopoguerra ad oggi, possiamo distinguere una tendenza portante - l’orientamento alla proprietà della casa - e due momenti di svolta: gli anni Novanta e la crisi del 2007/08 che inaugura la Grande Recessione. Tutte le politiche adottate in questo lasso di tempo hanno privilegiato l’accesso alla proprietà dell’abitazione, determinando l’attuale distribuzione dei titoli di godimento: il 73,9% delle famiglie vive in case di proprietà, il 19,6% in affitto e il 6,5% inabitazioni occupate ad altro titolo[7].

Questa centralità della proprietà, presente in tutta Europa con intensità differenti, colloca l’Italia in una posizione affine ai Paesi del Sud Europa, come Spagna e Grecia. Nei Paesi dell’Est la proprietà è ancora più diffusa dopo la vendita del patrimonio pubblico successiva al crollo dei regimi comunisti. Nel Nord e nel Centro Europa l’affitto ha, invece, un peso più rilevante grazie alla maggiore presenza di alloggi sociali (oltre il 15% dello stock abitativo totale in Francia e oltre il 20% in Austria, Danimarca e Paesi Bassi) e a una più forte regolazione del mercato delle locazioni[8].

Le premesse dell’attuale modello abitativo

Il “paese di proprietari”[9] si è costruito attraverso politiche di lungo corso. Già la legge Luzzati del 1903, destinata a fornire case ai lavoratori poveri, prefigurava sia l’affitto che l’acquisto e, enfatizzando quest’ultimo, imprimeva l’idea che il riscatto sociale passasse attraverso l’accesso alla proprietà dell’abitazione. Tale visione prevalse anche nel dibattito costituente[10] dove si affermò l’approccio democristiano riassunto icasticamente dalla formula “non tutti proletari ma tutti proprietari” (dal discorso di Guido Gonella al Congresso DC del 1946). È così che, l’art.47 della Costituzione promuove l’accesso alla proprietà dell’abitazione attraverso l’accesso al credito. 

La Carta costituzionale offre in realtà numerosi elementi che qualificano il diritto all’abitare come fondamentale, anche a prescindere dal diritto di proprietà che nel nostro Paese, ricordiamo, deve rispondere ad una funzione sociale (art.42 Cost.). Le politiche continueranno tuttavia a privilegiare la proprietà, sia come strumento per promuovere l’emancipazione dei lavoratori che per la stabilizzazione politica all’interno del sistema dei blocchi contrapposti della Guerra Fredda.

Gli anni dell’espansione della casa pubblica

Fino alla fine degli anni ’80, l'imperativo delle politiche è stato quello di costruire. Il rilancio del settore edilizio appariva infatti una soluzione keynesiana ottimale per garantire il diritto all'abitazione e favorire l’occupazione. Il Piano INA Casa (1949-1963), noto come Piano Fanfani, realizzerà circa 350.000 alloggi. Per sostenere gli investimenti nell’edilizia pubblica sarà inoltre istituito il fondo GESCAL (1963), alimentato dai contributi dei lavoratori, delle imprese e da una quota di risorse statali. Tuttavia, oltre il 70% delle abitazioni INA sarà assegnate agli inquilini con patti di futura vendita disperdendo quell’imponente contribuzione collettiva nel mercato nel giro di poche generazioni. Per far fronte ai processi di urbanizzazione legati al boom economico, l’edilizia abitativa viene in seguito iscritta nell’attività di governo del territorio. Così, la legge 167 del 1962, istituì i Piani per l’edilizia economica e popolare (PEEP), la Legge Casa del 1971 introdusse l’espropriazione per pubblica utilità, il Piano decennale del 1978, il recupero e il rilancio dell’edilizia residenziale pubblica. Tali norme disegnavano tre tipologie di Edilizia Residenziale Pubblica (ERP): l’edilizia sovvenzionata, finanziata dallo Stato e destinata a offrire abitazioni in affitto, in base a criteri reddituali e sociali, e due forme di edilizia c.d. sociale destinata a famiglie sopra la soglia ERP, ma incapaci di accedere alle soluzioni offerte dal mercato, la c.d. “fascia grigia”. La prima, l’edilizia agevolata, destinata prevalentemente all’acquisto della casa grazie ad agevolazioni sui mutui rivolte a categorie tutelate o a cooperative. La seconda, l’edilizia convenzionata, realizzata da privati ma con prezzi di affitto o vendita calmierati stabiliti tramite accordi tra privati e comuni [11].

Numerose sono le criticità relative ai grandi complessi di edilizia sovvenzionata realizzati in quegli anni, situati in aree marginali e secondo modelli abitativi di scarsa qualità. Quel sistema di finanziamenti stabili permise, però, una programmazione di lungo periodo e l’incremento dell’offerta di case pubbliche per gruppi sociali differenziati.

Cosa ne è oggi di queste politiche? La produzione di alloggi, per le fasce popolari e intermedie, attraverso i primi due strumenti si è arenata per mancanza di finanziamenti. Permane, invece, lo strumento dell’edilizia convenzionata. Con il Piano Casa del 2008 e con il decreto-legge del 2014 (n. 46), si impone questo modello di housing sociale di ispirazione europea che consente ai costruttori di realizzare obiettivi economici indirizzandosi a famiglie con una certa liquidità. Tuttavia, l’edilizia convenzionata è vincolata a un’iniziativa del privato, si realizza al di fuori del piano regolatore e prevede premi volumetrici che incrementano processi di cementificazione ed espansione urbana. Un modello fuoriuscito dall’alveo dell’ERP, che ha prodotto molto poco e che delega al costruttore l’attribuzione - spesso assai opaca - degli alloggi realizzati. Questi ultimi vengono in gran parte destinati alla compravendita piuttosto che alla locazione calmierata che la normativa indicava invece come prioritaria. Per concludere questa panoramica sugli anni degli interventi più “sociali”, ricordo che nel 1978 viene introdotto l’equo canone (L. 392) per regolare gli affitti commisurando i canoni alle caratteristiche degli appartamenti e calmierando gli aumenti. Esso non troverà tuttavia adesione tra i proprietari riluttanti ad accettare i massimali imposti. Il conseguente ritiro delle abitazioni dal mercato degli affitti finirà, anch’esso, col dirottare i locatari verso l’indebitamento e l’acquisto della casa.

Le politiche neoliberiste per la casa

La fine degli anni ’90 segna una forte discontinuità. È nel ‘93, (L. n.560), che viene formalizzata la vendita di ERP confermando l’emorragia degli alloggi venduti agli inquilini e poi legittimando piani di dismissioni di ampia portata. Il fondo GESCAL viene inoltre abolito nel 1998 compromettendo una programmazione abitativa di lungo periodo. Nel settore degli affitti, la legge n. 431 del 1998 liberalizza il mercato, abolendo il sistema dell’equo canone e inserendo un sistema misto. Da un lato, contratti di mercato (di 4 anni rinnovabili) e, dall’altro, contratti con range di canoni concordati localmente tra i sindacati dei proprietari e degli inquilini, con agevolazioni fiscali, come la cedolare secca ridotta al 10% e la riduzione dell’IMU (per i comuni a.t.a.). Queste tipologie contrattuali si fondano su logiche di carattere incitativo, sgravi fiscali e contributivi e su procedure concertative tra gli stakeholders (rappresentanze di inquilini e proprietari). Irrilevanti sono invece i margini di influenza per le istituzioni locali.

Nei comuni ad alta tensione abitativa, i canoni concordati si applicano, inoltre, non solo ai contratti destinati alle famiglie (di 3 anni più 2), ma anche a quelli transitori di durata compresa tra 1 e 18 mesi (per esigenze temporanee ed eccezionali) e a quelli destinati agli studenti (6-36 mesi). Tipologie contrattuali queste ultime, che acquisiscono un rilievo crescente e sulle quali torneremo in seguito. Per compensare l’attesa crescita dei canoni e degli sfratti, veniva infine istituito il Fondo di Sostegno all’Affitto e, successivamente, il Fondo per la Morosità Incolpevole (L. 102 del 2013). Si tratta di sostegni alla domanda volti a favorire le soluzioni di mercato in linea con la generale rinuncia all’edilizia pubblica. Entrambi gli strumenti sono stati, però, finanziati in modo molto variabile e discontinuo attraverso le diverse leggi di bilancio. Attualmente il fondo per gli affitti non è rifinanziato, ad esempio, e quello per la morosità ha ricevuto risorse molto scarse.

L’espansione del credito e gli effetti del decentramento

Altro elemento centrale negli anni ‘90 è stata l’espansione del credito ipotecario. Con la liberalizzazione del sistema bancario e l’ingresso dell’Italia nell’Unione monetaria europea, diminuiscono i tassi di interesse e aumenta l’offerta di mutui. Molte famiglie riescono ad acquistare la casa. Questa diviene progressivamente una forma di investimento e uno strumento di welfare patrimoniale volto a sopperire alle incertezze pensionistiche legate alla precarietà lavorativa crescente in quegli anni. La riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 ha poi affidato le competenze legislative sull’edilizia pubblica alle regioni, delegando l’attuazione e parte della gestione ai comuni. Questo cambiamento, in linea con le dinamiche di devolution (decentramento), è avvenuto parallelamente alla soppressione di canali stabili di finanziamento per l’edilizia pubblica. Di lì a poco, inoltre, viene abolita la tassa sulla prima casa (ICI 2008, IMU 2014) adottando una logica di esenzione verticale piuttosto che quella di una maggiore progressività. La misura ha avuto così l’effetto di eliminare uno dei pochi correttivi fiscali di tipo patrimoniale e di privare i comuni di un gettito decisivo per finanziare politiche abitative e servizi locali.

Le politiche residenziali dipendono, da allora, dagli equilibri mutevoli delle leggi di bilancio, in un contesto di stigmatizzazione dell’ERP come politica gravosa e inefficace. Di conseguenza gli interventi si sono spostati dalla produzione e manutenzione di edilizia pubblica all’erogazione di sussidi alla domanda, soprattutto per l’acquisto della casa e in misura molto limitata per l’affitto. Si cerca cioè di attutire le disparità del mercato cui è stata, di fatto, delegata la risposta al fabbisogno abitativo.

Torsioni ed effetti del modello proprietario

La torsione proprietaria descritta[12] non ha protetto l’Italia dal disagio, dal sovraffollamento e dal sovraccarico dei costi, tutti parametri elevati nel nostro Paese rispetto alla media europea[13]. La diffusione della proprietà dell’abitazione ha ridotto la disponibilità di alloggi in locazione e determinato l’elevata rigidità del mercato abitativo. Essa ha offerto infine, le premesse, sia materiali che culturali, per l’ulteriore trasformazione della casa da bene patrimoniale ad asset finanziario. Su queste si sono sviluppati i processi di finanziarizzazione della casa promossi da un’economia globale fondata oggi prevalentemente sulla rendita[14] piuttosto che sui processi produttivi. Così il paese dei proprietari si sta trasformando in un paese di rentier.

La finanziarizzazione della casa e il settore degli affitti come epicentro della crisi

Questa nuova stagione si inaugura con la crisi del 2007/2008 e modifica profondamente lo scenario abitativo, in particolare nel settore dell’affitto. La recessione e le politiche di austerity introdotte per fronteggiarla riducono la capacità di spesa delle famiglie restringendo l’accesso al credito e le compravendite immobiliari. Molte famiglie, strette nella morsa delle crisi, si spostano verso i grandi centri urbani in cerca di migliori occasioni lavorative richiedendo, in primo luogo, soluzioni in affitto. Il mercato delle locazioni si è trovato, di conseguenza, al centro di molteplici tensioni sociali e territoriali. All’indomani della crisi, a livello europeo, i prezzi medi delle case hanno continuato a crescere sia nel settore della compravendita (+53%) che in quello dell’affitto dove sono aumentati del 25% tra il 2010 e il 2024[15]. In Italia i prezzi medi di compravendita sono rimasti abbastanza stabili per poi diminuire solo dal 2012 al 2019 e tornare ad aumentare, più lentamente che altrove, di circa il 17%[16]. I canoni di affitto, invece, sono cresciuti costantemente in quegli anni per poi registrare un’impennata del + 33% negli ultimi 5 anni[17].In Italia, siamo in una generale situazione di “unaffordability” della casa, cioè dell’insostenibilità dei costi abitativi rispetto ai redditi reali, oggi inferiori (-8%) ai livelli di redditi del 2008[18]. Il sovraccarico dei costi abitativi, congiuntamente a quelli energetici fortemente cresciuti negli ultimi anni, giunge oggi fino al terzo quintile di redditi toccando anche la classe media[19].Se la vulnerabilità assume caratteristiche diverse in base alla situazione abitativa, essa interessa soprattutto chi risiede in affitto. Gli inquilini, soprattutto in città, devono far fronte a canoni elevati e all’instabilità dei contratti. Ciò complica la pianificazione delle spese e accresce l’incertezza: l’aumento dell’affitto o la decadenza del contratto possono far scivolare le famiglie nell’emergenza abitativa, in modo particolare quelle con redditi bassi o irregolari. Ma la questione non riguarda solo l’aumento dei prezzi, è la composizione del settore degli affitti che sta mutando in Italia. Negli anni di instabilità finanziaria, tale settore ha infatti attratto gli attori immobiliari poiché consentiva investimenti più flessibili e redditizi delle compravendite. Si sono avviati, in questo modo, processi di finanziarizzazione guidati in larga parte da fondi immobiliari e grandi attori specializzati. Questi si sono innestati su politiche di attrattività di varia scala: processi di turistificazione, sempre più diffusi nelle città italiane ancora alla ricerca di una riconversione economica post-industriale; politiche di attrattività fiscale per favorire gli investimenti esteri; tentativi di intercettare capitali nomadi connessi alle nuove forme del vivere e del lavorare nelle economie digitali.

Affitti brevi e piattaforme digitali

Un ruolo centrale è stato quello delle piattaforme digitali per gli affitti di breve durata, soprattutto nelle città più turistiche e attrattive. Esse hanno messo in relazione l’offerta di case private disponibili localmente con la domanda turistica globale creando, attraverso servizi digitali combinati, un mercato dinamico e molto redditizio anche grazie all’assenza di barriere d’accesso e vincoli normativi[20].Gli affitti brevi sono esplosi nell’ultimo decennio in tutta Europa. Secondo Eurostat, tra il 2019 e il 2025, i soggiorni prenotati tramite Airbnb, Booking ed Expedia sono cresciuti del 58%. Parigi, Roma, Barcellona, Madrid e Lisbona sono le città europee con il maggior numero di pernottamenti mediati da piattaforme online e le più esposte a una crisi abitativa aggravata dal trasferimento dell’offerta verso il mercato a breve termine. In Italia, nei quartieri centrali di molte città, ad esempio di Roma e Firenze, c’è più di un appartamento in affitto a breve termine per ogni casa destinata alla locazione per famiglie, e gli affitti turistici si sono diffusi in modo significativo lungo le principali arterie della mobilità, anche in quartieri semi- periferici delle due città[21].Quando ci riferiamo al fenomeno dell'airbnbification della casa indichiamo, tuttavia, un processo culturale ed economico che va oltre le locazioni per i turisti. Il target di piattaforme specializzate nel mediare tra offerta e domanda e gestire portfolio di proprietà non sono, oggi, solo i turisti, ma anche studenti, nomadi digitali, professionisti internazionali che abitano le città per pochi mesi o per uno o due anni.

La nuova frontiera: build-to-rent e ricettività ibrida

Il nuovo mercato si orienta alla realizzazione di forme di hybrid hospitality (ricettività ibrida): immobili riconvertiti in co-living, o complessi built-to-rent, costruiti cioè per essere affittati e favoriti dai vantaggi fiscali per le locazioni temporanee[22]. Basti pensare all’esplosione delle Purpose-Built Student Accommodation, studentati privati o cofinanziati dal pubblico, che hanno toccato picchi record di investimento. Il settore decolla in tutta Europa ed è tuttora in crescita in Italia con 96 progetti a venire, concentrati nelle principali città universitarie. Ma questi studentati offrono prezzi ben superiori a quelli di mercato, si indirizzano a target misti con alta capacità di spesa e prevedono destinazioni d’uso limitate nel tempo[23]. Questi complessi cioè, anche quelli che hanno ricevuto fondi e agevolazioni pubbliche, potranno riconvertirsi in strutture turistiche: dopo 12 anni per gli studentati finanziati dal PNRR; dopo 15 anni per l’edilizia universitaria convenzionata, o secondo i termini stabiliti dalle convenzioni urbanistiche con i comuni.

La casa in affitto è divenuta così l’epicentro di trasformazioni abitative, urbane ed economiche, di grande portata e ciò richiede una revisione generale del settore, visto che è in questo che una gran parte delle famiglie cerca una soluzione abitativa sostenibile.

Un’agenda per le politiche abitative contro la crisi: tradurre il piano europeo nel contesto italiano

In questo complesso contesto, il Piano per l’edilizia a prezzi accessibili della Commissione europea è la prova che la necessità di contrastare la crisi abitativa è ormai un obiettivo prioritario per tutta l’Europa. Come illustra il Commissario per l’energia e le politiche abitative Dan Jørgensen nell’intervista offerta a Eutopica, il piano prende le mosse dal disallineamento tra domanda e offerta di alloggi e spinge verso la produzione di case attraverso il rilancio del settore edilizio, la sua innovazione e la semplificazione amministrativa. Tali proposte costituiscono il primo dei quattro pilastri del piano che Giancarlo Altieri e Ronny Mazzocchi presentano dettagliatamente nel loro contributo. Nel complesso il Piano europeo sembra configurarsi principalmente come manovra anticiclica col doppio obiettivo di rilancio del settore edile e d’incremento dell’offerta abitativa. Tuttavia, come osservano Irene Tinagli - Presidente della Commissione speciale sulla crisi degli alloggi nell’UE - e Sara Funaro - Sindaca di Firenze e delegata ANCI alle politiche abitative - tale approccio quantitativo dovrà confrontarsi con i singoli contesti europei. Qui, la crisi abitativa non si presenta come esito del solo squilibrio tra domanda e offerta di case, ma pone, in primo luogo alle città, il problema dell’accessibilità. Con quasi 600 case ogni mille abitanti, l’Italia ha il più alto numero di case pro-capite in Europa[24]. La principale criticità riguardano, quindi, la distribuzione degli alloggi e la loro accessibilità. Il territorio del nostro Paese è, inoltre, caratterizzato da dissesti e fragilità idrogeologiche. Il raggiungimento dell’azzeramento del consumo di suolo, fissato al 2050 dal Parlamento europeo (2021/2548 RSP), è stato pertanto anticipato al 2030 dal Piano nazionale per la transizione ecologica. Ciò obbliga a mantenere salde le regole di governo dello sviluppo territoriale troppo spesso bypassate per favorire un’espansione edilizia incontrollata e insostenibile. Infine, l’Italia sta uscendo solo in questi mesi da una massiccia politica anticiclica. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, attraverso il superbonus, ha infatti già ampiamente sostenuto il comparto edilizio valorizzando inoltre, attraverso un efficientamento energetico assai selettivo, il patrimonio abitativo privato. Richiamando l’abitare come diritto fondamentale per lo sviluppo umano e urbano, Anacláudia Rossbach, Executive Director Un Habitat, precisa come l’esperienza internazionale dimostri che l’espansione dell’offerta, di per sé, non si traduce automaticamente in un miglioramento dell’adeguatezza dell’abitare. Rossbach inoltre sottolinea il ruolo strategico delle autonomie locali nel contrasto alla crisi. Esse, attraverso il governo del suolo, le politiche sulla densità e la pianificazione degli usi misti plasmano i mercati abitativi e determinano in concreto l’accessibilità e la vivibilità delle città. necessario, pertanto, che i programmi di attuazione del piano europeo tengano conto della necessità di vincoli di sviluppo urbano sostenibile e si concentrino piuttosto sugli obiettivi, anch’essi evocati dal piano, dell’uso più efficiente dello stock esistente.

Ridare centralità all’ERP

Occorre in primo luogo incrementare lo stock di case pubbliche. Esso si è drasticamente eroso passando dal 20% del patrimonio abitativo nazionale nel 1985, al 2,4% nel 2022. Ciò colloca l’Italia tra i Paesi con il più esiguo patrimonio di edilizia sociale in Europa[25] privandola di un’importante infrastruttura sociale. Alcune città - come Barcellona, Parigi, Roma - hanno sospeso le vendite e avviato piani anche significativi di acquisto di case da destinare a edilizia pubblica. Si tratta di iniziative che invertono la tendenza rispetto al passato, ma restano ancora isolate. Rispetto agli alloggi dismessi negli anni, inoltre, il patrimonio acquisito si colloca spesso in zone periferiche. In questo modo non si riesce a offrire risposte locali alla domanda presente nelle zone centrali e si contribuisce allo spostamento in periferia dei gruppi più vulnerabili e alla perdita di mixité sociale in centro. Il patrimonio residenziale pubblico è inoltre in gran parte inaccessibile: limitandosi al solo patrimonio gestito dalle Aziende Casa - 770.000 alloggi, cioè all’84% delle case pubbliche - quasi 68.000 alloggi non possono essere assegnati poiché fatiscenti[26].I fondi europei dovrebbero quindi essere dedicati al ripristino e all’incremento di questa offerta, attraverso la manutenzione, l’acquisizione e la riconversione di immobili da destinare a edilizia pubblica. Imparando dal nostro passato, sarà necessario tuttavia mantenere salda la destinazione di questi alloggi all’affitto sociale, escludendo la vendita e l’irragionevole dispersione di fondi pubblici nel mercato.

Riabitare le case sfitte

Un altro tema rilevante è quello dei vuoti: le case sfitte, sia pubbliche che private. Emerge la necessità di quantificare e qualificare con precisione la c.d. housing vacancy, come molte città hanno iniziato a fare con analisi sperimentali. Che sia per l’attesa di investimenti più propizi, per il timore di situazioni di morosità, per condizioni di incertezza personale o per disaccordo tra i coproprietari, molte case restano vuote. Riorientare questi alloggi verso una funzione sociale è fondamentale, ma occorre introdurre le riforme sostanziali e fiscali affinché questa nuova offerta non venga immediatamente dedicata alla massima redditività. Bisogna, cioè, che essa venga destinata a contratti di lungo termine e a canoni calmierati attraverso un ventaglio di politiche opportunamente ponderate. Rispetto alla piccola proprietà, servizi molto territorial-based come le Agenzie sociali per l’abitare, già attive in molte città[27], possono avere il ruolo di identificare e mobilitare le case sfitte. Esse possono mediare tra domanda e offerta, grazie all’impegno dei comuni nel disegno di supporti e di garanzie mirate oppure coinvolgere il settore no-profit o limited-profit nel rapporto con l’utenza e nella gestione degli alloggi. Occorre, tuttavia, distinguere tra piccola proprietà diffusa e grandi multiproprietà, superando il tabù della tassazione degli sfitti, già applicata in numerosi paesi nel mondo. Per i grandi operatori immobiliari, mantenere una quota di case vuote vuol dire, infatti, poter influenzare i livelli dei prezzi e facilita, inoltre, le pratiche di milking: l’abbandono strategico della manutenzione di interi complessi per poi richiedere progetti di rigenerazione e conversione in forme di edilizia più redditizia.

Conoscere e contrastare la speculazione

Si tratta, in sintesi, di promuovere l’affitto calmierato delle case oggi sfitte e contrastare la speculazione, come il piano europeo prevede del resto all’interno del suo terzo pilastro. Questo, che mira più in generale all’aumento della trasparenza e alla riduzione del rischio di bolle, presuppone dati e analisi articolate per far fronte a processi di finanziarizzazione molto raffinati e pervasivi. La costruzione di osservatori, sia a livello nazionale che locale, utili a disporre di quadri conoscitivi certi, potrebbe rientrare dunque nei programmi di attuazione del piano.

Regolare gli affitti di breve e media durata

Centrale anche la regolamentazione delle locazioni turistiche. Come abbiamo visto, gli affitti brevi hanno ridotto l’offerta abitativa di lungo periodo, alimentando aumenti dei canoni sganciati dai redditi locali. Nella reticenza del governo nazionale, il segnale della Commissione è importante perché legittima, non solo nel merito ma anche nel metodo, la regolamentazione che alcune città italiane - Firenze, Bologna e a breve Roma - hanno avviato e che è da tempo in vigore in molte capitali europee[28].Si prevede l’uso di strumenti di pianificazione urbana per limitare il fenomeno nelle zone sotto pressione abitativa, incoraggiando l’adozione di cambi di destinazione d’uso e di licenze a termine, come Toscana, Emilia-Romagna, e la Catalogna in Spagna, hanno già fatto. Si propone, inoltre, la differenziazione tra piccoli host, che svolgono l’attività in modo occasionale, e host professionali, come previsto, ad esempio, dalla normativa della Regione Lazio sul turismo. Si riafferma, infine, il principio della condivisione obbligatoria dei dati e della collaborazione da parte delle piattaforme. Tuttavia, come abbiamo visto, la finanziarizzazione della casa, combinata all’economia delle piattaforme, va oltre le locazioni per turisti. Nuove forme di ricettività si sono specializzate in una ospitalità ibrida e digitalizzata, destinata a popolazioni temporanee con alta capacità di spesa[29].Occorrerà monitorare anche questo settore internazionale che sfrutta la normativa e la fiscalità di favore prevista per le locazioni di medio termine per massimizzare localmente i ritorni economici. Il quarto pilastro del piano, che mira a facilitare soluzioni per target speciali come giovani, studenti, fascia grigia, e gruppi vulnerabili dovrà essere sviluppato con attenzione affinché i sostegni all’edilizia sociale destinati a questi gruppi, come nel caso degli studenti, non si traducano in legittimazioni discorsive ed economiche a forme speculative di ricettività. Il ruolo del settore pubblico e di quello cooperativo e no-profit dev’essere privilegiato per tali politiche a forte impatto sociale che vanno protette dalle dinamiche competitive del mercato.

Ripensare il settore degli affitti per garantire l’abitabilità delle città

Il sindaco Jaume Collboni illustra come l’incremento dell’edilizia pubblica e la regolazione degli affitti[30] - sia di breve che di lungo periodo - siano al centro delle politiche della città di Barcellona. Essa è stata una delle prime a mostrare le contraddizioni dell’economia turistica e gli effetti dei processi di finanziarizzazione guidati dalle piattaforme digitali. Ma la capitale catalana è stata anche tra le prime a elaborare, nel 2017, una risposta organica al dilagare del fenomeno attraverso strumenti di pianificazione che oggi ispirano molte città. Centrale è la scelta di Barcellona di modificare il proprio modello turistico passando da un modello di promozione a uno basato sul governo dei flussi. Una delle città più turistificate al mondo propone, cioè, una visione critica del turismo - non più un settore dalla cui crescita derivano effetti sempre benefici e auspicabili - troppo a lungo assente dal discorso pubblico, anche all’interno delle politiche progressiste. A questa scelta discorsiva devono seguire politiche coerenti. Come osservano Marianna Filandri e Violetta Tucci, un mercato dell’affitto regolato e affidabile riduce l’insicurezza, rende la locazione un’opzione praticabile e limita il rischio del sovraccarico dei costi dell’abitare. Non si tratta di un intervento settoriale, rivolto a una minoranza di inquilini siano essi le vulnerabilità estreme o categorie specifiche come giovani o studenti, spesso al centro del dibattito sulla crisi abitativa. Esso dev’essere, invece, uno strumento di carattere generale che, in un contesto di redditi bassi e lavori precari, rafforzi la sicurezza economica di tutte le famiglie e protegga chi si trovi sovraesposto alla difficoltà abitativa. In molte città europee, l’ultima generazione di politiche di regolazione degli affitti ha creato un sistema affidabile che ha convinto gran parte di chi possiede una seconda casa ad affittarla ad un canone equo anziché inseguire la promessa, tutt’altro che sostenibile, della rendita. Le modalità di regolazione non sono però scontate e implicano un approccio complessivo alla questione degli affitti. Maurizio Festa, dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare dell’Agenzia delle Entrate, fa notare che sono in espansione, per volumi e per prezzi, sia i contratti transitori sia quelli per studenti mentre si riducono le locazioni di lungo periodo. Come osservano Barbara Brollo, Gianluca Bei e Filippo Celata, si assiste a una tendenza all’aumento soluzioni abitative più flessibili ma anche più precarie, più redditizie rispetto ai contratti destinati alle famiglie, agevolati da una tassazione favorevole. Le locazioni temporanee sono un’opportunità per chi arrivi in città per un periodo circoscritto ma non dovrebbero ostacolarne la stabilizzazione né alimentare la competitività abitativa. Prevedere una regolazione degli affitti, che includa una revisione oculata dei contratti a canone concordato, equivale ad affrontare più ampie questioni generazionali e urbane. Un sistema affidabile e accessibile di affitti faciliterebbe infatti l’abitabilità delle nostre città[31] e permetterebbe di accogliere potenzialità civiche e professionali che oggi non riescono ad esprimersi. Dinamizzerebbe inoltre le economie urbane attraverso processi democratici e produttivi anziché orientarle unicamente verso la dipendenza dal settore del turismo - notoriamente a basso valore aggiunto - e della rendita

Riconnettere casa e sviluppo urbano

L’accesso alla casa non può essere trattato come un ambito isolato ma si inserisce all’interno di questioni economiche e territoriali più vaste, come spiega Filippo Tantillo portandoci nel cuore delle aree marginali del paese. Qui la crisi abitativa ha tratti specifici - come la forte svalutazione delle case - ma interdipendenti rispetto a quanto accade nelle città. Ciò conferma come le diseguaglianze abitative non siano soltanto sociali, ma immediatamente spaziali e territoriali. Il modello urbano centrico degli ultimi decenni ha infatti concentrato funzioni e servizi nelle grandi città, lasciando ad altri territori un ruolo marginale, senza considerare le interrelazioni e i flussi tra i diversi sistemi territoriali. Tra urbanistica e politiche abitative intercorre un vasto campo di relazioni essenziali per creare le condizioni per una vita collettiva di qualità all’interno dei contesti urbani e territoriali, ricordano Nadia Caruso, Carlo Cellamare e Cristina Mattiucci. Il loro contributo si concentra su tre ambiti di questa relazione[32]: la governance multilivello delle politiche abitative; il rapporto pubblico-privato; e la rigenerazione urbana. Tra questi il nodo del rapporto pubblico- privato è cruciale anche alla luce del piano europeo che prevede l’aumento dell’offerta di edilizia sociale e a prezzi calmierati, incoraggiando il coinvolgimento di promotori privati. Tuttavia, come segnalano le autrici e l’autore, ciò richiede una definizione preliminare di ruoli e obiettivi all’interno dei partenariati pubblico-privato al fine di privilegiare la finalità sociale delle politiche abitative rispetto alla redditività economica degli attori privati. Senza questo passo, fondi importanti come quelli europei rischiano di essere catturati nella logica della rendita e di mancare l’obiettivo del potenziamento dell’accesso alla casa. Sempre sul fronte del rapporto pubblico- privato, l’intervento di Paolo Urbani, propone una soluzione che definirei di bricolage giuridico[33]: usare la normativa vigente in tema di edilizia convenzionata, di per sé problematica e inefficiente, per incrementare l’offerta pubblica di case. Nell’area in cui sviluppa i progetti di edilizia convenzionata, secondo l’esperto di diritto urbanistico, il privato dovrebbe cedere una quota di alloggi di cui il comune acquisirebbe la proprietà e la gestione come “extra- oneri” derivanti dalla cessione dell’area destinata a progetti di edilizia sociale. Si tratta di un’ipotesi, legalmente valida, per privilegiare la realizzazione di patrimonio abitativo pubblico invece che la monetizzazione degli oneri. Una proposta da sperimentare come strumento aggiuntivo per incrementare l’ERP localmente.

Le proposte delle città contro la crisi abitativa

Infine, questo numero dedicato all’abitare accoglie, nella sezione Buone Pratiche a cura della Redazione di Eutopica, alcune politiche che si sviluppano in diverse città. A Parigi l’assessore Jacques Baudrier illustra un modello virtuoso: la città punta sul potenziamento delle politiche di housing pubblico, già significative nell’esperienza francese, e dei canoni calmierati, anche attraverso forme innovative di limitazione della rendita fondiaria (come, ad esempio, il bail réel solidaire). Massimiliano Fuksas racconta come la casa vada ripensata come servizio sociale comune a partire dal modello Urban Quantum - da lui sviluppato nei Paesi Baschi - attorno al principio della crescita cellulare: nuove unità abitative modulari e sostenibili per favorire la rigenerazione urbana diffusa. In Italia la crisi abitativa si affronta con vari approcci e strumenti. A Roma l’assessore Tobia Zevi sottolinea l’impegno dell’amministrazione Gualtieri che spazia dall’ERP, con un piano d’acquisto di 2.000 nuove case popolari, fino al rilancio dell’ERS. Da Bologna l’assessora Emily Clancy, e coordinatrice nazionale dell’Alleanza per l’Abitare, racconta dell’alleanza e delle sperimentazioni nella sua città a partire dall’”affitto civico”. A Napoli la vicesindaca e urbanista Laura Lieto evidenzia come urbanistica e politiche abitative debbano interagire e guidare le politiche locali. L’assessore Jacopo Rosatelli illustra l’impegno di Torino nel potenziare l’offerta pubblica (ERP) e nello sperimentare soluzioni flessibili (cohousing, appartamenti temporanei) per giovani, migranti e categorie in difficoltà. Luca Talluri, ingegnere ambientale e già presidente di Casa SPA, prospetta lo sviluppo di comunità energetiche all’interno di un’ERP vista come avanguardia delle politiche abitative e dello sviluppo sostenibile, anziché come trappola di povertà e marginalità urbana. Infine, a Padova l’assessora Francesca Benciolini racconta la creazione dell’Agenzia “Padova per Abitarci” e la strategia dell’amministrazione per intervenire sull’emergenza abitativa. Queste proposte mostrano come le città, pur con risorse e strumenti limitati, siano spesso in prima linea nel proporre soluzioni per rispondere alla crisi abitativa. A partire da fabbisogni, risorse e coalizioni di attori locali, ci offrono un insieme di esperienze da approfondire, valutare ed eventualmente “scalare” anche a livello nazionale dentro una visione complessiva e ambiziosa - tutta ancora da elaborare - per abitare il futuro del Paese.

Note

[1] OCSE (2024). Studi economici dell’OCSE, Italia.

[2] Cacciotti, C. (2024). Inhabiting liminality: The temporal, spatial and experiential assemblage of emancipatory practices in the lives of housing squatters in Rome, Italy. International Journal of Urban and Regional Research, 48(1), 145–160; Grazioli M. (2021). Housing, Urban Commons and the Right to the City in Post-Crisis Rome: Metropoliz, The Squatted Città Meticcia. Cham: Palgrave Macmillan.

[3] Poggio, T. (2008). The intergenerational transmission of home ownership and the reproduction of the familialistic welfare regime. In C. Saraceno (Ed.), Families, ageing and social policy: Intergenerational solidarity in European welfare states (pp. 59–87). Edward Elgar.

[4] Brenner, N., Peck, J., & Theodore, N. (2010). Variegated neoliberalization: Geographies, modalities, pathways. Global Networks, 10(2), 182–222.

[5 ] Harvey, D. (2001). Globalization and the "spatial fix". Geographische Revue, 2, 23-30.

[6] Per una lettura più completa su questo tema si vedano: Tosi A. (2017), Le politiche della casa, Bologna, Il Mulino; Filandri, M., Olagnero, M., & Semi, G. (2020). Casa dolce casa? Italia, un paese di proprietari. Il Mulino; Poggio, T. (2012). The housing pillar of the Mediterranean welfare regime: Relations between home ownership and other dimensions of welfare in Italy. In R. Ronald & M. Elsinga (Eds.), Beyond home ownership: Housing, welfare and society (pp. 51–67). Routledge.

[7] Istat (2023), Censimento permanente della popolazione e delle abitazioni - Risultati 2023.

[8] OCSE (2021), HC.1.5. Overview of affordable housing indicators. Housing Affordability Database.

[9] Filandri, M. (2016). Proprietari a tutti i costi: La disuguaglianza abitativa in Italia, Carocci.

[10] Bonomo B. (2021), La proprietà della casa alle origini dell’Italia repubblicana: politica e legislazione, 1945-1950, in Italia Contemporanea.

[11] Storto, G. (2018). La casa abbandonata: Il racconto delle politiche abitative dal piano decennale ai programmi per le periferie, Officina.

[12] Olivito, E. (2017) Il diritto costituzionale all’abitare. Spinte proprietarie, strumenti della rendita e trasformazioni sociali, Jovene.

[13] Euristat (2025), Online Eurostat Data Browser.

[14] Christophers, B. (2020). Rentier capitalism: Who owns the economy, and who pays for it? Verso; Wijburg, G., Aalbers, M. B., Conte, V., & Stoffelen, A. (2024), Tourism-led rentier capitalism: Extracting rent and value from tourism property investment, in Antipode, 56 (2), 715–37; Filandri, F., & Tucci, E. (2026). Disuguaglianze e finanziarizzazione del bene casa, in A. Gramigna & A. Scialdone (a cura di), Diritto o privilegio? Fabbisogni abitativi e politiche locali per la casa (pp. 45–62). EGEA.

[15] Eurostat (2024). Distribution of population by tenure status, type of household and income group (ILC_LVH002).

[16] Istat (2025). Rapporto Annuale 2025 - La situazione del Paese (Vol. 17).

[17] Osservatorio del Mercato Immobiliare dell’Agenzia delle Entrate (2025). Rapporto Immobiliare - Il settore residenziale.

[18] OIL (2024). The Global Wage Report 2024-25.

[19] OCSE. (2025), Affordable Housing Database (AHD), Organisation for Economic Co-operation and Development.

[20] Celata, F., & Romano, A. (2022). Overtourism and online short-term rental platforms in Italian cities, in Journal of Sustainable Tourism, 30 (5), 1020–39; Esposito, A. (2021). La città turistica e la ristrutturazione digitale della rendita urbana, Archivio di Studi Urbani e Regionali, 2020/Suppl. 129, 183–208; Rossi, I., & d’Addona, S. (2025). The impact of Airbnb on long term rentals, population, and college enrollments: Empirical evidence from an Italian university town, Tourism Economics, 31(8), 1674–1701.

[21] Banca Dati Nazionale Strutture Ricettive, 2025.

[22] Brollo, B., & Celata, F. (2023), Temporary populations and sociospatial polarisation in the short-term city, in Urban Studies, 60 (10), 1815–32.

[23] Gainsforth, S. (2025). L’Italia senza casa. Politiche abitative per non morire di rendita, Laterza, Roma-Bari.

[24] OCSE. (2021), The state of housing in Europe. Organisation for Economic Co-operation and Development.

[25] OCSE. (2025), Affordable Housing Database (AHD), Organisation for Economic Co-operation and Development.

[26] Federcasa (2024). Osservatorio nazionale ERP - Rapporto 2023, a cura di Nomisma. Federcasa.

[27] Festa, D., Brollo, B., Esposito, A., & Rossi, I. (2024). L’esperienza delle agenzie sociali per l’abitare in Italia. Rapporto di Ricerca MEMOTEF, La Sapienza; Festa, D., & Marchigiani, E. (2026). Locazioni accessibili: politiche e agenzie sociali per l’abitare, in N. Caruso, C. Cellamare, & C. Mattiucci (a cura di), Non solo casa. Ripensare il sistema dell’abitare (XI Rapporto sulle città di Urban@it), Il Mulino, Bologna.

[28 ] Bei, G., & Celata, F. (2023), Challenges and effects of short-term rentals regulation: A counterfactual assessment of European cities, in Annals of Tourism Research, 101, 103605.

[29] Brollo, B. (2024). Soggetti, effetti e pratiche urbane delle popolazioni temporanee: Il caso di Roma. Milano, Italy: Franco Angeli.

[30] Davoli, C., & Portelli, S. (2025). Abitare in affitto. Le nuove frontiere dell’estrattivismo immobiliare. Armando Editore.

[31] Brollo, B., Esposito, A., & Festa, D. (2026). Overtourism and habitability crisis in Rome. In L. Briguglio, M. Avellino & J. Butcher (Eds.), Overtourism in cities and small islands, Chapter 6, Routledge; Grazioli, M. (2024). Oltre l’emergenza abitativa: crisi di abitabilità: il caso di Roma, in Rivista Geografica Italiana, 26–44.

[32] Per un approfondimento sul tema si vedano: N. Caruso, C. Cellamare, & C. Mattiucci (a cura di), Non solo casa. Ripensare il sistema dell’abitare (XI Rapporto sulle città di Urban@it), Il Mulino, Bologna; Gramigna, A., & Scialdone, A. (a cura di). (2026). Diritto o privilegio? Fabbisogni abitativi e politiche locali per la casa, Milano, EGEA.

[33] Lawrence K. Kolodney, Eviction Free Zones: The Economics of Legal Bricolage in the Fight Against Displacement, 18 FORDHAM. L.J. 507 (1991).